既然饥荒同某地区一个或几个职业集团的权力缺失有关，有系统地重建
一个最低限度的的收入和权力就可以避免受到经济改变打击的人挨饿。这时，
问题所涉及的人群绝对数量可能很大，但往往是总人口的一小部分，而且避
免饥饿的最小购买力可能十分小。因此，这种避免饥饿的公共行为的成本不
高，即使对贫穷国家也是如此，若他们在经济情况好的时候做出了有系统的
和有效率的安排。

　　为了让我们对所涉及的数量有个认识，森假设潜在饥荒受害者占一国总
人口的10%（实际往往没有那么大）， 在通常情况下给这些人的收入份额不
会超过GNP的3%。他们总食物消费量不会超过国家总消费量的4%或5%。所以，
若有效率地组织预防措施的话，重建他们的全部收入，或从零开始重新提供
他们的全部食物消费并不需要十分巨大的资源。当然了，饥荒受害者也所有
一些资源，这样一来所需要的净资源就更加少了。

　　并且，由于卫生机构的过度工作和崩溃造成的疾病蔓延和人口流动和传
染病的传播，饥荒同大量的死亡联系在一起。通过有力的公共行动包括传染
病控制和公共健康安排，这些情况同样可能极大地减少。在这方面，计划良
好的小额公共支出的作用是十分重大的。

　　饥荒的预防很大程度上依赖于保护权力的政治安排。在相对富裕国家里，
反贫困计划和失业救济提供了这种保护。大多数发展中国家没有一个完整的
失业保障系统，但当出现自然或非自然灾害造成的大量失业时，一些国家的
确提供了的应急的公众就业措施。创造就业的补偿性政府支出能够有效地防
止饥荒发生。

　　饥荒的原因和预防的政治经济学不仅包括了组织和机构，并且还包括了
实施政权和权力时的观点和想法，它特别依赖于统治者和被统治者的疏远。
即使造成饥荒的直接原因并不在　于此，管理者和被管理者之间的社会或政
治距离却是没有避免饥荒的关键原因。

　　森举了发生了十九世纪四十年代爱尔兰的饥荒， 这场发生在150年前的
饥荒饿死人的比例是历史上最高的。并且这场饥荒决定性地改变了爱尔兰的
自然状况。它导致了相当程度的人口迁徙，即使旅程中条件极为艰苦，这在
其它地方是罕见的。现在爱尔兰人口数量比仍然比1845年饥荒开始时少得多。

　　那么是什么造成了那场大灾难？在George Bernard Shaw的《人和超人》
(Man and Superman)一书中，美籍爱尔兰富商Malone先生并不认为那是一场
“饥荒”。他告诉自己的英国儿媳Violet，自己的父亲“死于黑色四七年的
饥饿”。Violet问是不是那场饥荒，Malone先生说：“不，那是饥饿。当一
个国家充满了粮食并且还在出口时，不可能存在饥荒。”

　　在Malone先生的讽刺话中有一些错误。当时爱尔兰的确向繁荣的英格兰
出口粮食，但并不是充满了粮食（事实上，饥饿和出口粮食在饥荒中往往是
共存的）。并且以现在的观点来看，当时爱尔兰确实是存在饥荒。

　　但Malone先生的话却是发人深省的。问题的关键在于导致饥荒发生和持
续下去的人类主观能动（human agency）作用。如果爱尔兰的饥荒是完全可
能避免的，特别地，如果权力机关的人本来是可以避免饥荒的，则认为那是
一场饥饿是可以的。未预防饥荒的政治机构和作用于公共政策制定的政治的、
社会的和文化的影响应当受到指责。在当今繁荣的世界中，饥荒现在仍然经
常在不同国家发生，所以对公共政策及其效率的质疑也是必须的。

　　现在回到预防饥荒的经济学分析。富足和增长的经济对预防饥荒总是有
利的。经济扩张减少了权力保障的需要，并且增加了可用于这种保障的资源。
这对非洲亚沙哈拉地区国家尤其重要，那里缺乏经济增长已经成为剥夺的主
要潜在原因。当人们都很贫困并且公共基金很难保证时，一国很容易发生饥
荒。

　　我们也要注意需要激励来产生产品和收入，包括农业。这不仅需要建立
敏感的价格激励，还需要鼓励技术变革，提高水平和生产力的措施。

　　尽管粮食生产非常重要，我们还是要从总体经济增长来分析问题，因为
粮食是可以从市场市场上购买的。如果有能力，一个国家可以从国外购买粮
食。所以解决饥荒总是的关键是整个经济的增长，而不能仅限于粮食生产的
扩张上。

　　的确，南沙哈拉地区国家的人均粮食产出是最近才降低的。这正是问题
所在，它反映了公共政策的许多方面，包括从农业研究到人口控制等方面。
但是，这种人均粮食产出的降低在其他地区的国家也发生过，这些国家没有
发生饥荒的原因是:（1）在其它方面的生产取得了相对更高的增长率；（2）
他们收入中依赖于粮食产出的比例不如南沙哈拉地区国家那么高。

　　将生产更多的粮食作为解决食品危机的惟一方法有时是合理的。但事实
情况要比这复杂许多，它关系到其它经济机会和国际贸易的可能性。缺乏经
济增长的亚沙哈拉地区国家的问题并不在于粮食生产缺乏增长，而是在于缺
乏总体的经济增长（粮食生产只是其中一部分）。多样化的生产结构对亚沙
哈拉地区非洲国家尤其重要，一方面由于气候的不稳定，另一方面是为了扩
张其它领域生产能力的可能性。通常所采用的只关注农业扩张的政策就好像
将所有的鸡蛋都放在一个篮子里一样，这种政策是十分危险的。

　　当然，亚沙哈拉地区非洲国家收入依赖于粮食产出的情况在短期内不可
能有很大改变。但一些多样化的生产的确可以实现，并且减少对某种产品的
过分依赖有助于增强收入的保障。在长期中，亚沙哈拉地区非洲国家为了参
与到世界其他国家的经济扩张中去，他们就必须更多地改变其收入来源，提
高非粮食的产出甚至是非农业的产出。

　　通过对历史资料的研究，森发现在实行多党制的国家从来没有发生过饥
荒，而饥荒在那些没有民主的国家就常常发生。森认为这主要是由于政治激
励的原因，政治激励是由选举制度、多党制和新闻自由所产生的。

　　同经济激励一样，政治激励对避免危机也有十分重要的作用。森认为亚
洲经济危机中一些国家由于缺乏透明度和安全保障，人们受到了巨大了剥夺，
而这是由于缺乏民主，缺乏政治激励的原因。