发 信 人：Chen_Jing@bbs.ustc.e(吾身一人,飘然旷野) 第五章 第二节 行政效率与治理 引言：在同样实行专制制度的民政部下，分裂和分治政权同统一政权的治国之道并 没有本质上的区别。但分裂或分治政权的领土大大缩小了，往往只相当于统一王朝 的一个或几个一级政区，各地离政治中心的距离也大大缩短了，所以即使实行同样 的集权制度，统治层次减少了，传递时间缩短了，行政效率会有所提高。只要保持 和平状态，人民会因此而获得较多实惠。 王温舒的妙计 西汉的一位被班固载入《汉书．酷吏传》的官员王温舒出任河内太守（治怀县， 今河南陟县西南）时，首先准备了五十匹马，安置在从怀县到首都长安沿途。然后 他开始审理案子，将郡中的不法豪族和其他有牵连的罪犯大多定为死刑或灭族。由 于死刑或灭族都必须报朝廷批准，那些豪族自以为有足够的时间动用在京城的靠山 和关系，有恃无恐。谁知王温舒立即使用这五十匹马接力传送，两天就从长安取回 批文执行死刑，杀得那些人措手不及，也使当地人大吃一惊。到年底，把要杀的千 余人家斩了个一干二净。 像王温舒这样深知效率的重要性并想出这一绝妙办法的人，在当时是绝无仅有 的，因而被史官作为特殊的例子记录下来。但王温舒能这样做，毕竟还有其有利条 件：河内离长安并不算远，而且这条线路又是当时一条主要的交通干道，道路良好。 如果让王温舒到日南郡（治所在西郑县，今越南广治省广治河与甘露河全流处）、 乐浪郡（治所在朝鲜县，今朝鲜平壤市南）、敦煌郡（治所在敦煌县，今甘肃敦煌 市）或益州郡（治所在滇池县，今云南晋宁县东）去做太守的话，他要准备的马就 不是五十匹，而是五百匹或更多，甚至还要包括渡船。而且有的地方有好马也跑不 快，遇到天气不好，有些地区的交通就会断绝。 驿站的普遍设立使王温舒这一办法普及化了，但这仅仅是加快了传递的速度， 却并没有缩短实际距离。且不说维持全国的驿站系统本身就是国家一项不小的开支， 在不少地区就曾经被认为是一种最不得人心的弊政。就是在驿站完整、效率正常的 情况下，边远地区与首都的公文往也得数十天之久。明朝每十年一修的黄册（户籍 册）都要以省为单位上报到南京后湖，据《南京户部志》记载官方规定的“黄册到 湖期限”如下： 浙江 二十日 江西 二十二日 江西行都司 二十二日 河南 三十日 山东 四十日 北直隶 五十八日 福建 六十五日 辽东 八十五日 广西 九十日 湖广 九十日 山西 九十日 陕西 一百五日 四川 一百五十日 贵州 二百五十日 福建行都司 一百五十日 云南 一百八十日 时间最长的云南要半年后才能送到。如果是紧急情况，通过驿站加急传递，时 间可以大大缩短。在皇帝不惜工本的条件下，也能够创造出某种“奇迹”，如唐玄 宗可以将杨贵妃爱吃的鲜荔枝用专门的驿骑从岭南运到长安，明清时能把产于长江 下游的活鲥鱼接力运到北京。不过这种方法毕竟无法用之于日常的传递和联系，何 况在中国的统一王朝范围内还有更长的交通线，如从西藏到北京，从中亚到长安等。 这就提出了一个无法回避的问题：在没有机动交通工具的条件下，中国作为一 个国家是不是太大了？ 君民的不同选择 要简单回答这个问题是困难的，因为国家有不同的政体、不同的制度，如果这 是一个地方享受充分的自治权力，中央政府干预较少的国家，地理上的距离并不会 带来很大的不便。可是，从秦以来中国从来没有出现过实行这种政治制度的政权， 而是权力高度集中于中枢的专制国家－－无论是统一时，还是分裂时，各个政权无 不如此。二千多年来，专制的集权化有增无减，依靠国家自身的调节已经无法改变 高度统一和地理范围过大这间的矛盾了，而只能由分裂、分治来缓解这一矛盾。 中国历史上各个政权长期实行力役制，无论是劳役还是兵役，都要在全国范围 内征调，首都及边疆是服役的主要地区，对距离远的地区来说负担就大大加重了， 甚至路途时间会超过实际服役的时间。不堪忍受的百姓从减轻负担出发，宁可选择 分裂或实际上的分裂。西汉初的贾谊就曾证明：当时淮南的百姓迫切希望置于诸侯 国的统治之下，而不直属于朝廷，以便能就近服役，而不必再长途跋涉于淮南和长 安之间。因此有时分裂和分治比统一更受到民众的欢迎。 由于地方官的合法权力相当有限（除非采取非法手段），所以官员们在遇到大 小事情时最有效的办法就是立即上报上司，而不管实际效果如何。但上级官员同样 只能自理有限的日常事务，因此向更上一级或朝廷报告也是他们的法宝。中国结构 复杂、内容浩繁的文字和悠久发达的文学传统是大小臣工和他们的幕僚必须掌握的 基本技能，这种繁琐的礼仪制度和请示上报手续又为他们施展身手提供了机会。从 现在还能看到的数以万计、或许是数以亿计的历代公牍、奏折、诏令及各种公文中 ，虽然也不乏有关国计民生、军政大事或人事任免等方面的重要内容，但大量的是 千篇一律、毫无意义的官样文章和歌功颂德、阿谀奉承的文字游戏。一些突发性的 事件经过层层报告，然后得到层层下达的命令，往往已经失去实际意义。 自然灾害的赈济常常要等到灾情已经非常严重或者灾害发生后很久才能进行， 因而即使采取措施也已失去了最有利的时机。在二十四史的传记中，不止一次可以 发现对清官循吏这样的歌颂：在灾害发生时不等朝廷或上司的批准就下令开仓救济 灾民，而劝阻他的僚属大多会提醒他这样做可能带来的严重后果。这就证明，在绝 大多数情况下，绝大多数官员是不会这样做的，所以这些凤毛麟角才会得到史官的 重视而被记录下来。从史料记载看，越是靠近首都，越是经济文化发达地区，往往 自然灾害越多，而边远地区却很少有灾害的记录。这显然并不符合客观规律，只能 证明边远地区不大可能获得及时的救济，因而灾情报告不是没有留下记载，就是被 层层的官僚机构耽搁了；或者是因为人口稀少、交通不便，根本就没有上报。 张知县砍茶树 统治者所强调的高度一致性，即使出于善良的愿望，也往往事与愿违。因为除 了羁縻地区或土司以及统治者承认非声教所及的夷狄地区外，一般都必须实行同样 的制度。 例如为了重视农业或者在灾荒以后多产粮食，皇帝常常下诏，不许百姓从事农 业以外的劳动，却根本不会想到这在不少地区是行不通的。对从事渔业、狩猎、养 殖、果品、手工等行业的人民来说无疑是断了生计，结果只能加重社会的负担，造 成经济倒退，而粮食也不一定能增产。 沈括的《梦溪笔谈》和其他宋人笔记中都记载了这样一件事：张咏任鄂州崇阳 县的知县时，下令将当地的茶园全部砍掉，要百姓种桑树。以后朝廷参茶叶收重税 ，桑树却不收税，百姓大大受益。另一次他见到乡下人进城买菜，叫来一问是个农 民，当下勃然大怒：“你既然是种田人，难道没有地方种菜，还要到城里买？真是 个懒惰的家伙。”当场令差役打了他一顿板子赶回去。 沈括等人都是以完全肯定的态度记下这两件事的，其实都很可讨论。张咏下令 吹茶，除了正好钻了朝廷改变税制的空子以外，并没有什么可行的道理；对进城买 菜的农民也要打板子，更是一种极其僵化的自给自足的小农观念。可以想象，在绝 大多数更加正统而保守的地方官治理之下，这种极其狭隘的农业观念加上专制制度 会产生什么样的后果。 明朝初年因发现海盗骚扰，又为了防止敌对势力卷土重来，竟下令“片板不许 下海”，全面封闭了中国海疆，扼杀了航海业和海洋渔业。其实出现海盗的只是个 别地区，敌对势力的威胁更只是一种猜测，但高度统一的权力却使中国全部海疆遭 殃。这道命令所造成的损失已经大大超过了海盗的掠夺。 “崇祯二十四年”的黄册 为了维持这种高度的统一，除付出了不应有的代价之外，还导致了实际上的高 度不统一。这是因为在一个如此广袤而多样的国家中，各地的情况千变万化，交通 又如此困难，绝不是一道诏书做出的具体规定所能治理的。公开抗命意味着谋反大 罪，提出不同意见也会遭受杀身之祸，而执行又有实际困难，肯定不能照办，于是 各种变通的办法便应运而生，并且大多会得到上司的默许，或者成为惯例被沿用。 例如户口调查，由于直接关系到国家的岁入和劳役的来源，一直备受统治者的 重视。但也正是因为登记户口的目的就是为了征收赋税，真正的人口调查价值越来 越少。作为统计一定年龄范围内的健康正常的成年男子的单位－－丁，逐渐离开了 它的理论涵义，而与一定数量的银子或粮食等同起来，成为一个赋税单位。理论上 应该代表人的“丁”在公文和方志的记载中却出现了“半”，甚至有十几位小数点 。而具体一个丁人价值，各地又千差万别，往往除了具体经管的吏员以外连地方长 官都搞不清楚。所以在明清二代相当长的时期内，“丁额”基本上不是某一地区的 成年男子人口数，而是该地所负担的赋税额度。为了维护地方的利益，也为了自身 的利益，地方官竞相争取丁额长期不变甚至减少，能这样做的就被地方绅民誉为清 官。 具有讽刺意义的是，同时进行的户口调查条文具体，时限分明，比之于近代人 口普查的项目和条例也不逊色。由最基层的甲、里、县、州、府一直上报到朝廷 ，形成数以千吨计的户籍档案，计算出精确到个位数的人口数据。这些数据不仅愚 弄了今天的学者，就连乾隆皇帝这样自以为英明睿智的君主也一度深信，这些数字 就是他所统治的臣民的确实数字，因而得出了从康熙四二九年（１７１０年）到乾 隆五十七年（１７９２年）这８２年间全国人口增加了１５倍的结论。根据这些数 据，明朝的“人口”从初期以后的２００余年间基本不再增加，甚至略有下降；南 方大多数政区无论户数和口数都大幅度下降；这只能用这种奇特的制度才能加以解 释。 这种耗费了大量人力物力、自下而上层层进行的户口调查登记的真正价值究竟 如何，只要从两个例子就可看出：一是清朝的皇帝不止一次发现，地方官的灾情报 告所列的灾民人数常常超过当地上报的全部“户口”数。另一件事发生在清朝顺治 十三年（１６５６年），一位官员在清理明朝崇祯十五年（１６４２年）的黄册时 ，发现竟预造到了崇祯二十四年。估计明朝经办的官员不是闲得无聊，就是想为十 年后的官员（或许他已编了不止一期，预计自己有可能再编下一期）节省点手续， 随手将十年后的数字“编”好了。可是他万万没有料到明朝到崇祯十七年就亡了， 这崇祯二十四年的黄册就成了千古笑柄。 政策与对策 在自上而下的监察系统很不完善，自下而上的监察根本不存在的情况下，仅仅 依靠中央政府甚至皇帝个人的命令，绝对无法避免有意无意的偏差和曲解。因为再 具体的规定也不可能没有遗漏，总能找到条文所没有涉及或无法规定的方面。一旦 这种流弊出现，监察系统既不能及时发现，更无法有效纠正。所谓“上有政策，下 有对策”，可以说是中国的悠久传统。 汉文帝废除肉刑，以笞刑代替割鼻子和砍脚，应该说是一大进步。但不久就发 现，犯人的鼻子和脚虽然保全了，却有不少在执行笞刑时给打死了。甚至规定的数 量还没有打完时人已经死了，每年被打死的犯人有一万多，大大超过了原来判处死 刑的人数。到他的儿子汉景帝时就下令减少打的数量，犯人被打死的还是很多。于 是景帝作了十分具体的规定：刑具以竹制，五尺长，一寸宽，半寸厚，竹节要刨平 ；行刑时只准打臀部；每个犯的人施刑过程中不能换人，打完一人才能换。以后有 的朝代还制作了标准刑具，派人拿到各地去检查比较。明朝索性实行专业生产，每 年由江南的官府提供三千块标准竹板供全国各衙门使用。 这些规定不能说不具体，制订者的用心亦不可谓不善，但任何规定都无法确定 打手该用多大的力、挨打者又有多大的承受力，而这正给徇私枉法的官员以至差役 们留下了足够的余地。明朝锦衣卫、东厂衙门在招收打手时有一项奇特的考试：在 砖上铺上一层薄纸，打手必须在规定的数目中用标准刑具将砖头打得粉碎，却不能 把那层纸打破。这些打手日后在行刑时会做什么事，就可想而知了。所以明朝的官 员的接受“廷杖”（由皇帝亲自下令在午门前打屁股）时，如果监刑的太监说一声 “用心打”，或者两只脚尖相对，此人就必死无疑了。 各地的衙役虽然不会人人都有这样一手绝招，但几乎个个都有本领把坏事干得 教人抓不住把柄。既能致人于死地，自然也可以为人消灾。所以至迟在明清时，不 少地方的衙门都可以花钱雇人挨打。如江南的富户，一旦因欠交赋税受到传讯时， 一般都由仆人到堂受审；如果被判笞杖，就由乞丐代受，事后由主人按被打数目付 钱。于是出现了代人挨打的专业户，明朝中山王后裔徐青君，明亡后因家产被没收 沦为乞丐，专门代人受刑。有一次与人按挨打的数目谈妥了价格，谁知到时候被打 了一倍以上还没有打完，而受刑的公堂竟然就是他家原来的大厅。徐青君又痛又气 ，大叫起来。值得注意的是，在长官得知实情后，并不追究衙役的责任，显然这种 做法已是当时官场的公开秘密。 要说高度集权统治下的制度只对被统治者起作用，其实也有欠公允，因为就是 贵为天子，也要受到祖宗之法和传统的束缚，有时要作一点微不足道的改变也不见 得能成功。唐德宗一次在深秋时节到御苑打猎，感到天气寒冷，就对左右大臣说： “九月份（农历）还穿夹衣，二月份还穿皮袍，与气候不相称，我想都提前一个月 ，你们看怎么样？”左右都一致赞成，叩头感谢皇上的关怀。第二天，德宗命翰林 院讨论，准备发诏书。丞相李吉甫认为这是圣人上顺天时，下合民情的好主意，应 该编为法律，向全国公布执行。可是有一位李相程却抬出了吓人的理由坚决反对： “《月令》规定到十月份才能穿皮衣。《月令》是玄宗皇帝制定的，绝对不能改变 。”德宗只得收回成命。当然，德宗并不是真的不能在九月里穿皮衣，他要真穿了 也不见得有李相程这样的人来找麻烦，问题是不能公开改变老祖宗定下的规矩。 神通广大的吏 在这样一种僵化的集权制度下，大小臣工的真正能耐就在于找到制度和法律上 的种种漏洞来达到自已的目的，贪官昏官如此，清官也是如此。 历史上各个王朝都有一整套典章制度，史籍上大多作了记载，唐宋以来各朝更 是留下了卷帙浩繁的具体资料。但人们如果稍稍翻阅一下史书，不能不对一种现象 感到困惑不解：正史中可以用《舆服志》、《礼仪志》等大量篇幅来记载什么身分 的人戴什么帽子，穿什么衣服，衣帽用什么料子、什么颜色、多大尺寸、用什么装 饰；仪仗队有多少人，排什么队伍，手里拿什么东西，每件东西什么尺寸这一类近 于无聊的内容，甚至连演滑稽戏一样的“禅让”也要照录那三劝三让的表文和诏书 ，可是真要查什么有关国计民生的重大制度，却往往非常简略，或者前后矛盾，语 焉不详，有的竟毫无踪影可见。其实这倒并不是史官们的疏忽，而是由于有关国计 民生的重大制度基本上都存在着两个系统：由皇帝和官员们制定的正式制度，由吏 们执行着的实际制度。前者是官方的、法定的、成文的，见于记载，却不一定起实 际作用；后者是实际通用的、得到法律认可的，不成文的习惯做法，但从来未被正 式记载，却真正得到了执行。 产生这种奇特现象的根源自然是专制制度，但直接的原因还是官与吏、统与治 的分离。 从唐朝实行科举制度以后，自中央到地方各级政府的大小官员，尤其是正职官 员，基本上都是由科举出身的。科举的选拔标准是对儒家经典学说的恰当理解和解 释、规范的诗赋和书法，因此这些也就成了获取功名的人们的主要本领。但一旦当 了官，他们马上会被委以具体的政论部门或县以上的行政单位。在任期届满后，一 般又要调动。他们原来基本上不掌握任何专业知识，也没有经过任何行政管理的训 练或见习，每次升迁都要改变部门或单位，靠他们自己的本领是绝对无法胜任职务 的，所以只能利用和依靠吏。 吏与官恰恰相反。他们一般都没有进入科举，或者仅仅得到过起码的功名，但 他们谙熟一切与自己的部门或地方有关的成文和不成文的法律、历史和现状、官 场的微妙关系和种种习惯做法。他们一般终身不离开某一部门或地方，有的还子承 父业，世袭罔替。他们除了精通公开的律令条文以外，还了解不少内部流通的知识 和数据，其中大部分没有书面记录，仅靠口耳相传，对外界更是秘而不宣的。相当 一部分吏是部门或地方的实际主宰者，因为主管的官员很少或者完全不了解实际民 政，只能依赖他才能应付上司和治理下属。地方上的吏更是土豪劣绅拉拢和依靠 的对象，因而拥用很大的权势。但是吏的社会地位却很低，至少在名义上是如此。 除了特殊情况，他们一辈子也不可能成为官。吏的知识和经验，即使其中完全合法 的、有用的部分，一般也不会成为公开流布的著作；其中见不得人的诀窍和内幕， 当然就更不会留下书面记录了。 官员中具有“经济之才”的人本来就不多，这些人中又不会有几个有机会掌管 刑法、财政、户口、建造、漕运、仓储、水利等实际部门，所以官员中真正精通制 度的人只能是凤毛麟角。这就是为什么我们往往会发现，不少身居高位的人对本朝 的制度也不了解，他们忧国忧民的言论常常只是隔靴搔痒，不少对策奏章纯粹是纸 上谈兵。即使是那些掌握了一定的专门行政经验和实际情况的官员，也未必能揭开 吏的黑幕。而且在中国历来的士大夫阶层中，一贯存在着崇尚经义、鄙薄实际、附 庸风雅、厌恶事务的风气。只要能引经据典，符合儒家教义，就能对国家大事发表 议论，提出建议；即使根本不切实际，也会博得一片赞誉。一个地方官尽管整天游 山玩水，吟风弄月，甚至寻花问柳，只要诗赋出众，字画不俗，就能赢得美名。相 反，亲自自理公务，核对事实，计算数字，会被讥讽为俗吏，似乎降低了身分，常 常为同辈所不齿。 汉以后各朝大多标榜以经义治天下，号称礼义之邦，各种典章制度、律令条文 应该十分完备，并且都要符合儒家教义，至少在文字上必须如此。但统治者的真正 目的自然多与孔孟等圣贤相左，儒家学说也不是安邦定国的百科全书，不可能解决 多少具体问题。在这种情况下，吏这一阶层就有了充分施展的机会。凭着他们的经 验和手段，完全可以在不影响皇帝和法令的尊严的表面下，维护本地区、本部门的 实际利益和习惯做法；在不改变制度条文的前提下，实行完全不同却切实可行的对 策。吏的这些作为会得到官的支持和事实上的承认，但只能是默许，或者瞒上不瞒 下。而且多数官员不悄于、也不可能了解吏的实情，所以尽管这一切是尽人皆知的 秘密，却没有人愿意并且能够揭破这层黑幕，将真相记录下来。 千百年来的事实就是如此：以大大小小的吏组成的管理系统十分稳定地管理着 国家和地方的具体事务，不但不受到官员升降调动的影响，甚至也不受改朝换代的 影响。从理论上说，这一系统听命于大小官员组成的统治系统，但后者往往并不了 解前者究竟干了什么，或者是怎样干的。 在这种形势之下，吏的权力之大、声势之盛，往往超出一般人的想象。清人许 仲元的《三异笔谈》中记载了一位“王二先生”（今译）： 王二先生字立人，忘了他叫什么名字，是绍兴山阴县人。善于写奏折公文，不 管是刑事或财政方面的都非常内行。在云南时间很久，对当地风土人情尤其熟悉， 所以成为当地首席幕僚。他的家住在省衙附近的花园内，花木戏台样样齐全。总督 、巡抚有事还可以批条子召见他，道台、知府以下就只能登门求见了。布政使是浙 江德清人许祖京，按察使是湖北江夏人贺长庚，都是他的儿女亲家。省会所在的云 南府知府是杭州人庄肇奎，与他的关系更密切。他左边一个皮包中放刑事方面的文 书，右面一个皮包放着财政方面的文书，签定意见后就让仆人报到布政使和按察使 衙门，两位长官不敢有再有任何改动。．．．各府、厅、州、县的官员到总督、巡 抚衙门参见以后，中午必定聚集到他家，有的拜见上司和要人，有的会见朋友，审 理案子的也跑到他家，消遣娱乐的更离不开他家。一个厅上在审讯鞭打，一片喧哗 ，另一个厅上却是笙歌悦耳，舞姿婀娜；但各做各的，声音也都听不见。每天晚上 都要设宴，用具也与众不同，如专门设计制作了大方凳、宽茶几，每人用一套。送 上菜单后各人自点，每人有一把酒壶、一个菜盘，各吃各的，要都品尝或者专吃几 种，悉听尊便。 这种情形直到清末还是如此。有的吏把他们的作用和与官的关系说得再明白不 过了： 来办事的人就像乘客，政府部门就像车子，我们这些人就像是车把式，各部门 当官的就像是骡子，我们用鞭子抽着他们往哪儿走就行了。 吏们的坦率和自信真到了令人吃惊的地步，以至人们不能不考虑一下，表面高 度的统一究竟是统一在谁手中？这些吏又由谁来统一？高度的统一究竟是否存在？ 再以户口为例。每个朝代对户口的编造和登记都有明确规定，而且按理论上的 制度都应包括全部户和口，但实际上却有不少朝代的户口数据至今还有很多不解之 谜，甚至当时人也弄不清是怎么一回事。例如宋朝留下的全部户口数字，每户的平 均口数都在二口左右，最低的元丰三年（１０８０年）是一点四二口，最高的天圣 元年（１０２３年）也只有二点五七口。这在理论上和实际上都是无法成立的，所 以连当时的学者都感到不可思议，南宋著名历史学家李心传在《建炎以来朝野杂记 》一书中说（今译）： 西汉户口数最多的时候，户与口的比例是每十户四十八口略多些。东汉时的户 口比例，是每十户五十二口。．．．本朝从元丰至绍兴年间（１０７８－１１６２ 年）的户口数，户与口的比例是每十户二十一口。每一家只有两口人，绝对没有这 样的道理，这是由于故意分立了很多假户并且还有许多人漏报户口的结果。但是现 在浙江的户口比例，是每十户十五口稍多，四川的户口比例是每十户三十口略少。 四川人的生育不见得比东南一带的人多，我想是由于四川不征收丁税所以隐漏的户 口比较少的缘故吧？ 李心传的话自然不是没有根据的，但仔细分析一下，却还是解释不了真正的原 因。以正常的家庭规模平均每户至少４．５口计，如果有８０％的家庭按实际情况 上报，其余的２０％的家庭就必须每户分为１１户；如果有５０％的家庭按实际 情况上报，其余５０％的家庭也必须每户分成五户，才有可能出现这样的结果。但 是从宋朝的记载看，有资格、有必要人为分成很多户的家庭只限于大地主和大官僚 。如果这类人占总人口的５％的话，那末他们的家庭必须都分成４１户以上，才会 出现全国平均每户不足一个半人的结果。这显然是不可能的。反之，如果一个社会 有一半以上或更多的人都这样做，这种做法事实上就成了合法现象。 其实，宋朝存在着不止一种户口登记制度，有的登记全部人口，有的却只登记 其中承担赋税的人口（即所谓的“丁”），后者就是每户二口左右的数据的来历。 就在李心传自己的同一本书里，就记载了另一项数据：鄂州七县在绍熙四年（１１ ９３年）有６万多户、３１万多人，平均每户是４．７３人。这位李先生没有解释 ，为什么在鄂州居然不存在浙江和四川同样的人为分户现象。很明显，宋朝实际实 行的制度就连当时的学者和官员都搞不清楚。所以尽管我们今天可能合理地解释这一 奇特现象，却始终没有能找到原始资料来证实。 礼失求诸野 最后，还有一方面的因素也是值得重视的，那就是以往中国领土的绝大部分是 农村，人口的绝大多数是农民。分散的、没有文化的小农满足于自给自足的生活， 也习惯于当差纳粮，服从一切官吏。他们对社会的认识和对现实制度的承认一般都 相当慢，交通的闭塞、传播媒介的缺乏更拉开了他们与现实制度和城市居民间的距 离，所以很多高度统一的制度往往管不了高度分散的穷乡僻壤的小农。天高皇帝远 ，连最专制的皇帝也无法建立起足以控制全部小农的统治系统。 在中国农村，人们对落后于时代、落后于历史的现象早已司空见惯，习以为常 了。已经更改的年号可以继续使用，已经驾崩的皇帝可以继续接受“当今皇上”的 礼遇，已经被推翻的朝代可以继续成为效忠的对象。照样实行已经废除的制度，穿 戴过去的衣冠，沿用过去的礼节，那就更不足为奇了。直到近代依然如此，科举废 了多年，村塾的老夫子还在鼓励学生考秀才。辛亥革命以后，男人的辫子和女人的 小脚还会继续存在。前清官员乡绅的特权，并未随着民国的到来而失去。清末已经 宣布废除的笞刑，依旧在宗族统治中施行。“礼失求诸野”，这句话真不愧是圣人 的名言。 在这种表面高度统一而实质上却各行其是的情况下，任何不符合现行制度的公 开变革，无论有多大的积极意义，都将是非常困难的。因为整个国家机器实际上并 不是按照貌似统一的制度在运转，而是由多种潜在的、稳定的势力在驱动，所以即 使改变现行制度，它的巨大惯性也足以维持相当长的时间。但分裂和分治不仅打破 了表面的统一，而且多少消除了一些旧制度的惯性，在政权的分崩离析中有可能实 现新的变革。 朱元璋的“直隶” 既然分裂政权往往相当于原有统一政权的一个或几个一级政区，那么它们与原 有政区有什么根本区别呢？ 最主要的不同是，它们是独立的、自主的，而一级政区必须听命于中央。从行 政层次来说，分裂政权实际上取消了一个层次。分裂政权为了自己的生存，一般都 要选择一个经济上能自给自足，军事上利于防卫的地域范围，比较符合自然和经济 区划。而统一政权内部政区划分的主要标准，只是便于中央的控制，以便保持政区 间的平衡，有时甚至取决于皇帝个人一时的好恶。而集权政权无休止的因循，就使 这种不合理的划分长期存在。 当四川盆地和关中盆地分属于不同政权时，它们间的界线一般就是秦岭山脉， 汉中盆地南属四川的政权。但在元朝灭南宋后重新划分行政区域时，却将汉中盆地 划归陕西。这是由于秦岭山脉曾经是宋金和宋元对峙时四川的屏障，对此元朝统治 者记忆犹新，使汉中盆地北属陕西就在很大程度上消除了这道屏障。元朝的统 治中心在北方，这样的划分有利于它自北而南的控制。以后的明清政权都建都北京 ，维持这样的区划对它们的统治也有利，所以一直未作改变。但从自然地理和人文 地理的角度看，汉中盆地与四川盆地属于同一政区当然更加有利。在交通不发达， 穿越秦岭困难的情况下更是如此。所以尽管汉中盆地的北属已经有七百年了，但当 地的从文景观依然更接近于四川。 今天的江苏和安徽二省分别跨淮河、长江两大流域，江苏又与浙江分割太湖流 域。但在明朝以前却并非如此，这两省之地一般是自南而北分为二至三个政区，或 以长江，或以淮河分南北，应该说是比较合理的。现在的区划是明太祖的杰作。这 位开国皇帝建都应天府（今南京），自然要在周围划出一大片地域作为京师直隶， 于是作为财赋主要来源的太湖流域就全部划归京师。凤阳是他的老家，是祖宗陵墓 所在，也应该让它享受京师的待遇，所以直隶的北界越过了淮河。后来朱元境大概 也感到浙江作为一个省实在太小，而且省会杭州就紧靠省界，才将太湖南的湖州、 嘉兴二府划给了浙江，这样就划定了大致相当今天江苏、安徽二省的京师（后称南 直隶）。浙江太小的矛盾解决了，太湖流域分割的局面却产生了。清朝初年还沿袭 了这一区划，以后统治者也感到辖境过大，应该划小。但出于均衡财赋等方面的考 虑，没有恢复自南而北的划分，而是将它由北到南地分为东西两部分，最终形成了 江苏、安徽二省。 或许有人会提出，分裂政权即使客观上比较符合自然地理区划或经济区划，但 它们之间只有用武力才能作边界调整；而在统一的条件下，只要中央政府一道命令 ，行政区域的划分就可以做到非常合理了。 这样的说法在理论上或许是无懈可击的，政区的调整对集权国家来说的确是非 不能也；但在实际上却是行不通的，原因是不为也。最高统治者最关心的是他对各 政区的绝对控制，而不是各政区的合理开发和最佳的经济效益。对这些方面，统治 者或者根本不了解，或者认为与皇朝的长治久安相比是微不足道的。地方行政长官 中虽不乏洞悉利弊的干材，但他们不过是替皇帝管理私产的奴仆，只要在他们任内 使这份产业完好无损甚或有所增加，他们就算尽忠职守，就可以升迁了；至于这份 产业的划分是否合理，本来就与他们无关，又有谁会冒着改变祖宗制度或得罪朝廷 、结怨同僚的风险去调整政区的意见呢？所以，元明一时形成的并不合理的一 级政区划分可以毫无变更地存在到清末、民国。