送交者: bingo 于 2005-6-22, 14:20:55:
违反环境法规 以后点名批评会越来越多
本报时事访谈员 王爱军
■访谈动机
一段时期以来，从被国家环保总局点名的30家大型项目，到圆明园防渗工程、南京紫金山扩建工程、内蒙古通辽市一些违法排污企业等，都因为事先没有进行法定的环境影响评价而被叫停整改。环保问题以前所未有的“上镜率”吸引着公众的目光。
曾经，我们认为“人定胜天”，于是大自然被粗暴地破坏；曾经，我们迷信GDP，于是忘记了计算经济增长背后环境资源付出的代价。
所以，今天，当空气污染、水污染、土地沙化等“不祥”的词汇一股脑儿跃入我们视野的时候，我们开始真切感受到了环境形势“严峻”二字的含义。
好在，环保已经从“意识”开始转为政府的措施和行动，一个明显的标志是：被以“风暴”冠名的环保行动正在中国大地艰难而有力地推进着。
但是，人们也明白，环保事业是不能仅仅依靠这样的“风暴”来完成的，尽管在初期，这样的行动可以起到“猛击一掌”的警示作用。需要从深处剖析的是，投资数千万的圆明园工程、以及此前数十个总投资过千亿的大型项目何以没有经过环境影响评价就大张旗鼓地上马？何以一些地方政府愿意为一些违法企业甘当“保护伞”？怎样从理念上让环保能成为全民族的自觉行动？环保事业的推进究竟面临着怎样的障碍？目前的行政监管体制还有怎样的缺憾？相关的法律法规在严峻的环保形势面前能否起到应有的作用？
我们试图通过这样一个权威访谈，从各个层面全方位解答中国环保的有关问题。
生态危机并不遥远
再不抓环保，环境危机将降临到我们这一代人身上，而不仅仅是子孙后代
新京报：你在刚刚闭幕的《财富》全球论坛上语出惊人：“我们一直说要搞好环境造福子孙后代，但实际上已经是我们这代人能否安然度过的问题。”怎么理解这段话？
潘岳：这段话我已在不同场合讲过多次了，每次都很痛心。我们不能只看眼前利益，而不管今后的“洪水滔天”。
不少人认为，污染虽然严重，但凭咱们偌大一个中国，怎么说也还能支撑个几十年吧，环境危机肯定不会落在咱们这代人头上。这是一个缺乏道德的问题，更是一个缺乏常识的问题。短短五十年，我们的人口增加了一倍，而我们的土地因为水土流失损失了一半。
新京报：有没有具体的数字？
潘岳：有这样一组数字可以说明我们面临的环境形势的严峻程度。最新统计表明，全国七大水系409个监测断面，劣五类水质占30%，基本丧失使用价值，全国75%的湖泊出现了不同程度的富营养化，全国尚有3.6亿农村人口喝不上符合标准的饮用水。全国沙漠和沙化土地总面积达174.3万平方公里，占国土面积的18%，20世纪70年代，每年沙化1560平方公里，80年代每年沙化2100平方公里，90年代每年沙化高达3436平方公里，等于一年沙化掉一个大县的面积。如今，酸雨覆盖我国1/3的国土面积，主要分布在长江以南各省。
新京报：城市环境也不容乐观吧？
潘岳：对。在我们监测的340个城市中，轻微污染和严重污染占60%，人口规模在200万的特大型城市空气污染最重，北京、上海、广州、深圳等大城市出现煤烟和汽车尾气复合型污染，全国有四亿城市居民呼吸着严重污染的空气。
新京报：这么说来，生态危机离我们并不遥远？
潘岳：如果我们继续保持目前高耗能、高污染、高消费的生产与生活方式的话，当2020年经济总量翻两番时，污染负荷也会跟着翻两番，甚至会更多，而我们现有的环境与资源根本无法承受。因此说，生态危机不是50年后的事，而是5到15年的事。
《环评法》实施不理想
未经环评上项目，充分反映了环保法律法规在地方保护主义面前的苍白无力
新京报：《环境影响评价法》是在2003年9月1日起开始生效的。你对这部法律一年多来的实施情况给出怎样的评价？
潘岳：坦率地说，不太理想。这就是国家环保总局为什么下决心叫停30个重大违法违规建设项目的原因。去年，国家环保总局分管环评的前任副局长和其他同事们就《环评法》的执行情况在全国作了专题调研。结果发现，环境影响评价制度的平均执行率只有50％-60％。就是说，千亿元以上的大批项目没经过任何环评程序就擅自开工了。
由于各种原因，现有的环评质量本来就存在着不少问题，但如果连这起码的环评程序都被漠视，那还制定法律干什么？那还要我们环保队伍干什么？如今的现状，充分反映了环保法律法规在地方保护主义面前的苍白无力，也充分反映了我们执法环节的薄弱。
新京报：《环境影响评价法》的实施情况不理想，其中有没有《环境影响评价法》内容本身的原因？
潘岳：《环评法》的制定经过了反复调研论证，是科学的和符合中国国情的，但其中关于规划环评管理、违法项目处罚、责任追究、环评文件分级审批、环评机构管理等方面确实存在许多与社会发展不适应的问题。
新京报：能不能具体说明？
潘岳：例如，《环评法》以同级审批来划定分级审批原则，是沿用了计划经济体制的老套路。形象地说，我们现在的审批原则是按项目投资规模的大小来分类分级的，而不是按项目对环境影响的大小来分的。这样做的结果是，一方面，大量的对环境影响很小、但投资规模大的项目都跑到国家环保总局来做环评；而另一方面，一些可能产生重大环境影响、而投资规模不太大的项目却在地方审批了，造成国家管理的失控。因为在地方，这类由当地环保部门进行的“同级审批”是难以抵挡地方保护主义干预的。
因此，需要根据对环境的实际影响来适当上收审批权限，我们要积极向国家立法机关建议，修正环评法的相关内容。
公众对环保有知情权
点名批评是为了保障公众对环境事务的知情权，今后这类曝光方式会越来越多
新京报：从南京紫金山扩建项目、北京圆明园防渗工程，到内蒙古自治区通辽市一些企业，还有国家环保总局已经点名和纠正的数十个建设项目，开工前都没有依法进行过环境影响评价。您分析其中的原因主要是什么？在这些相关的地方政府和企业心目中，是他们根本就没有环境影响评价的意识，还是因为执法还不严，对违法行为的惩罚力度还不够？
潘岳：根本原因就是官员扭曲的发展观和以经济增长为核心的政绩考核机制。从历史角度看，是环保在各种决策程序中缺席太久。要让环保真正在决策程序中发言，就必须突破各种利益障碍，这是非常困难而艰巨的进程。
从现实角度看，是环保法律规定的惩罚措施力度太小，赋予环保部门的职权非常有限，导致“守法成本高，违法成本低”的现象普遍存在。国家环保总局目前正在酝酿对环保法规进行有针对性的修订和完善。
新京报：最近国家环保总局搞了两次公开的“点名批评”，一次是批评环评机构“缺乏社会责任”，另一次是批评一个地方政府为违反环境法规的企业充当“保护伞”，影响很大。为什么要点名？
潘岳：“阳光是最好的防腐剂”，这是现代政府运作的核心理念之一。我们点名批评，就是为了推行一种透明公开的行政方式。点名批评就是对内不怕丑，对外不畏难。把问题披露于公众面前，有利于发动公众对环境事务进行监督，有利于达成环境领域的社会共识，实现社会共赢。环境保护是公共事务的重要组成部分，关系千家万户和广大群众的切身利益，公众对环境事务当然要有知情权，政府有义务对这一权利给予保障。
新京报：除了点名批评外，人们更希望看到处理结果的公开和透明。
潘岳：是的。今后，我们不仅要公开批评和处理那些环境违法行为，还要将处理的过程与结果及时向公众通报，把黑箱操作的可能性减少到最低。我个人希望，能够以环保领域的执法与监督为切入点，塑造一种更为现代的、透明的、公众能广泛参与的环保行政方式。
新京报：点名批评环评机构更有一种“自律”的特色吧？
潘岳：点名批评环评机构，主要是针对个别环评机构害怕承担责任的错误做法。虽然环评机构有自主选择工程进行环境影响评价的自由，但不能只讲经济和个体利益而不顾社会责任。下一步，环保总局要对全国环评队伍进行一系列整顿，特别是要对那些业务素质差、片面追求经济效益、置国家法律法规于不顾、没有任何质量保证的环评单位做出严肃处理。同时，我们也正在制订进一步严格资质、强化考核、提高责任意识的新规定。
新京报：内蒙古通辽市、科尔沁区两级政府违反环保法律法规，为当地一家环境违法企业甘当“保护伞”。过去地方政府对辖区内违法企业的包庇，一般都用“地方保护主义”概而言之，这次国家环保总局直接点出当地政府的名字，似乎有“开创”性的意义。为什么要这么做？
潘岳：在现行体制下，地方政府对环境质量负有全部责任。发展观与政绩观正确与否，决定着当地的发展模式与发展后果。之所以公开点名，就是为了督促少数地方政府领导改变错误的发展观，树立正确的政绩观。这仅仅是开始，今后这类曝光方式会越来越多。
环保纳入政绩考核
如果违反环境法规的地方政府拒不改正，我们会将其依法移送国家纪检监察机关处理
新京报：我们注意到，在内蒙古通辽事件中，您除了要求当地环保部门纠正相关企业的违法行为外，还“提请内蒙古自治区人民政府纠正通辽市、科尔沁区两级政府违反环保法律法规的地方保护行为，依法追究相关责任人的责任”，这在目前的法律法规中有规定吗？
潘岳：党中央和国务院高度重视环境保护工作，并反复强调要求地方政府党政领导切实负起责任。
胡锦涛总书记今年3月12日在全国人口资源环境工作座谈会上明确指出，要建立“国家监察、地方监管、单位负责”的机制。
吴官正同志4月26日来国家环保总局视察调研时明确指出：“各级党委、政府要从全局和政治上考虑问题，处理好全局利益和局部利益、短期利益和长期利益的关系，进一步增强抓好环境保护工作的责任意识。”从法律上来说，这样做是有依据的，《行政监察法》要求对各级政府在遵守和执行国家法律、法规的问题上进行监察。
新京报：如果地方人民政府不纠正，或者不依法追究相关责任人的责任，国家环保总局会怎么办？
潘岳：如果地方政府拒不采取改正措施，除法律赋予我们的权能外，我们会将其依法移送国家纪检监察机关处理。顺便介绍一下，中央有关部门把环境质量作为指标纳入官员政绩考核，已开始在三个省份试点，内蒙古就是一个。
环保有五个法律障碍
环境立法存在空白，配套立法迟缓，现有法律法规对部分环境违法行为没有规定相应的法律责任，行政处罚种类单一，环保部门缺乏必要的行政强制权
新京报：您曾经总结过：而对日益严峻的环境形势，不仅《环评法》，其他诸多环境法律法规在操作上还存在着五个障碍。请您详细解释一下。
潘岳：一是环境立法存在空白，至今尚未建立促进循环经济发展的法规，有关转基因生物安全、生物遗传资源保护的法律或法规，防治化学物质、机动车、畜禽养殖、土壤、放射性物质运输等污染的法律法规，都还需要抓紧制订。
二是配套立法迟缓，如排污许可证、限期治理、环境监测、饮用水源保护等配套法规迟迟未出台，导致现有法律规定不能得到切实实施。
三是现有法律法规对部分环境违法行为没有规定相应的法律责任，导致违法行为得不到相应的惩处。
四是行政处罚种类单一，基本以罚款为主，且现行环境法律法规规定的罚款数额过低，一般罚款额在20万元以下，发生污染事故造成重大经济损失的，罚款额最高不得超过100万元，导致“违法成本低、守法成本高、执法成本更高”的问题一直不能解决。
五是环保部门缺乏必要的行政强制权。例如对严重污染的企业缺乏限产或者停产治理的决定权，即使发现有重大污染隐患或者发生污染事故等紧急情形，环保部门也只有建议权而不能责令其停止排污。
新京报：这些法律法规上的缺憾，国家环保总局作为国家环保行政主管部门，如何扭转这样的局面？在下一步的立法工作中准备做怎样的工作？
潘岳：措施有三条：一是推动国家环境立法，特别是对现有环境法律法规进行修订。例如，国家环保总局正根据国务院立法计划，积极配合国家有关立法机关抓紧修改《水污染防治法》，并将根据环境执法工作的实际需要和国务院领导同志的指示精神，切实加大对超标排污、严重污染环境等违法行为的制裁力度，为有效遏制环境违法行为提供有力的法律武器。二是抓紧制定配套的执行性环保规章。三是积极推动关于环境犯罪的司法解释，为地方环保部门和司法机关打击环境违法提供法律指导。
有必要引入公益诉讼
惟有直接受害人才有权提起环境诉讼，限制了公众有效参与环境监督
新京报：目前我们还没有直接的环境保护公益诉讼，是不是应该尽快引入这一诉讼机制？
潘岳：所谓环境公益诉讼，是指任何公民、社会团体、国家机关为了社会公共利益，制止环境破坏行为，都可以以自己的名义，向国家司法机关提起诉讼。
而我国现行的环境诉讼法律规定中，惟有直接受害人才有权提起民事诉讼，最后被归于民事法律管辖范畴，这对于公众有效参与环境监督具有很大的局限性。由于环境权益不仅仅属于私人权益，更属于社会公益，所以在欧美各国的环境法中，都普遍采用了环境公益诉讼制度。
环境权益不仅仅属于私人权益，因此在世界上多数国家的环境法中，大多采用了环境公益诉讼制度。全国人大代表和政协委员已经明确提出了建立环境公益诉讼制度的建议，我们将积极推动这项工作，为公众有效参与环境监督提供法律途径。
新京报：在中国开展环境保护的公益诉讼，您认为应循着怎样的途径？
潘岳：环境诉讼涉及到许多十分专业的技术问题，为减轻公众在环境诉讼中的成本，弥补其专业知识，各国都为公众环境诉讼创造了便利的司法条件。在我国，为加大对环境污染和生态破坏的惩治力度，司法应当逐步扩大环境诉讼的主体范围，从环境问题的直接受害者扩大到政府环境保护部门，扩大到具有专业资质的其他环保组织，再扩大到更广阔的公众主体，将公众日趋增长的环境权益要求，纳入规范有序的管理。
听证会体现民主决策
听证会上出现针锋相对的观点时，我们不会为内部压力或舆论倾向所左右。环保总局将对最终的决定负责
新京报：圆明园公众听证会被称为是“中国第一个名副其实的听证会”，因为几种意见在会上得到了充分表达，整个过程也公开透明。这些公众意见对你们的决策有什么作用？
潘岳：对圆明园等重大、敏感、密切关系公众环境权益的项目在决策前举行听证会，就是要充分听取公众意见和建议，这是建设社会主义民主政治的必然要求，是环境保护实现科学决策、依法决策、民主决策的重要体现。中央已提出了建立社会主义和谐社会的重要思想，人民群众对环保公共政策的广泛参与，不仅是环境保护事业的社会基础，也是社会主义民主法制进步的重要体现，符合中央科学发展观、构建和谐社会、提高党执政能力的各项要求。政府与公众间的良性互动，不同利益群体的意见有一个表述的平台，本身就是真正意义上的“和谐”。
通过听证会，可以充分而广泛地了解有关部门、专家、社会团体和市民意见，可以集思广益、集中民智。听证会开过后，争论的焦点核心明确了，科学论证的重点也就明晰了，环评报告必须回答公众心中要问的问题。对于环保总局来说，在环境影响评价文件审查中也要看争议的观点和问题论证得是否清楚，数据是否可靠，方法是否正确，结论是否科学，措施是否可行。有了科学的论证，才会有科学的报告；有了科学的报告，才会有科学的决定。
新京报：我们注意到，对圆明园（将来还会包括其他建设项目）的环境影响评价所召开的公众听证会，已经或可能出现两种针锋相对的观点，这时候，你们会怎样参考这些意见？
潘岳：公众不同的意见对我们有极为重要的参考作用。按照规定，政府在召开听证会后，必须形成一份意见笔录，我们会根据这份笔录反映的情况进行研究评价，最后做出决定。这份笔录将会存入行政处理决定的档案，以供后人来评断我们的工作是否失职。
当两种观点针锋相对的时候，我们不会为内部压力或舆论倾向所左右，而是以科学和实事求是的态度进行分析判断。国家环保总局将对最终的决定负责。
我们将尽心尽力
希望能建立一套协调合作的环保监管机制。不图虚名，不图级别，只要有点实际权力把污染治理住就是好机制
新京报：有学者认为，环境保护建设绿色中国的问题不在于缺少知识，更不在于缺少共识，最关键的问题是利益不同，各部门和单位的利益不同。国家环保总局的级别并不高于其他部委，地方环保机构的人财物都归地方政府管，协调这些部门的利益和矛盾，环保部门是否觉得心有余而力不足？
潘岳：这是体制问题，也是中国环保最大的困境之一。我们希望在中央政府与地方政府之间，中央各部门之间，不同地方政府之间，以及政府与企业社会之间，能建立一套协调合作的环保监管机制。不图虚名，不图级别，只要有点实际权力把污染治理住了就是好机制。这问题涉及太广太深。几句话讲不完。我们尽心尽力就是了。
好在中央对环保工作越来越重视，随着科学发展观与和谐社会等政治理念的提出，环保工作面临着重大的历史机遇，中华民族可持续发展、可持续强盛，也充满着希望。我们要有信心和耐心。
■关键词
●“环保风暴”
2005年1月18日，国家环保总局宣布，停建13个省市的30个违法开工项目，其中包括总投资为69.7亿元的三峡地下电站项目，和投资446亿元的金沙江溪洛渡水电站项目。这些项目环境影响报告书未经环保部门审批即擅自开工建设，严重违反了《环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》的有关规定。到2月2日，这些项目已全部整改。
今年年初，国家环保总局叫停南京紫金山扩建项目。该项目涉嫌毁林地面积近百亩，砍伐树木近2万棵，且没有经过环境影响评价。5月10日，通过国家环保总局的执法督察，南京市已经调整规划并采取了补种景观树木等补救措施。
●圆明园事件
2005年3月29日，兰州大学教授张正春对圆明园防渗工程提出质疑，认为该工程是对生态景观、历史文化价值和周边环境的破坏。3月31日，因未进行环境影响评价，国家环保总局叫停该项目建设，责令其依法补办环境影响评价审批手续。4月13日，圆明园防渗工程的环境影响公众听证会召开。5月9日，环保总局要求圆明园管理处在收到该文件40天内提交环评报告。5月17日，在环保总局对北师大一环评机构批评之后，清华大学主动承接了圆明园环评，目前各项工作正在进行。
●“点名批评”
5月11日，由于延误圆明园环评时间，国家环保总局副局长潘岳点名批评不敢承担社会责任的北京师范大学所属环评单位。
5月19日，环保总局通报了内蒙古通辽梅花科技有限公司环境违法问题。对这样一个严重违犯国家环保法律法规的企业，当地政府却甘当违法企业保护伞，免收企业包括排污费等所有行政费用，甚至明文要求对企业进行检查需事先提出申请经同意后方可进入。环保总局已责成内蒙古自治区环保局对该企业环境违法问题依法进行处理，并提请内蒙古自治区人民政府纠正通辽市、科尔沁区两级政府违反环保法律法规的地方保护行为，依法追究相关责任人的责任。